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农村集体经营性资产的产权重构

发布时间:2021-01-21 14:48:06 阅读: 来源:沙滩椅厂家

农村集体经营性资产的产权重构

除土地以外,实行农民集体所有的,还包括各种类型的经营性资产(如物业、设备、股权、现金等)和非经营性资产(如供水设施、学校、卫生室、养老机构、办公场所等)。据农业部统计,截至2013年底,全国农民集体所有的非土地经营性资产账面总额为2.4万亿元,其中东部地区占76%、中部地区占17%、西部地区占7%。按层级分,各地差异较大,有些地方乡镇农民集体所有占较大比重,有些地方以村、组农民集体所有为主。按类型分,以厂房、店铺、酒店等物业为主,制造业设备、股权、现金等资产较少。这些非土地经营性资产,如何在坚持集体所有制的条件下进行产权重构,在集体所有权与“集体资产股份权能”之间寻找新的平衡点,同样是全面深化农村改革的重要任务。  股份合作制改革的演进及存在的问题

在上世纪90年代前期的乡镇企业改制和农村集体产权制度改革过程中,为在“市场化改革”与“发展集体经济”之间折中调和,把股份制和合作制的优点结合起来,曾倡导采用股份合作制的模式,并要求企业经营者不得“持大股”、防止“一股独大”。但在后来的改制实践中,对经营性企业(主要是制造业企业)实行股份合作制改革的地方,还是无法坚守合作制的元素,最终走向了典型的股份制或个人独资企业。对经营管理水平要求不高、经营回报相对稳定、市场竞争不是很激烈、承担着为社区公共服务提供资金职能的集体资产,主要是厂房、店铺、写字楼、宾馆等集体物业,股份合作制这一制度模式得到了广泛采用,并一直坚持到现在。据农业部统计,目前全国有14个省份下发了指导农村集体经济产权制度改革的专门文件,对量化集体资产范围、成员资格界定、股权设置、股权管理等内容作出具体规定。截至2012年底,全国已有27个省份开展了改革试点工作,完成改制的村达到23092个,占全国总村数的3.8%。  各地在清产核资、界定成员、折股量化、按股分配、治理结构等方面的做法大同小异。从20多年的运作实践来看,股份合作制的主要问题是:第一,缺乏法人地位。按股份合作制模式组建的集体经济组织,既难以归入企业法人,也难以归入机关法人、事业单位法人、社团法人,与现行农民专业合作社法人也有很大不同。如何注册登记、取得法人地位,目前各地做法五花八门,给其开展经营活动、参与市场竞争带来很多困扰和不便。第二,现有治理结构难以规避内部人控制问题。尽管成立了股东会、监事会,实行一人一票,但持有股份的普通集体成员对集体资产的总量、分布、经营状况等掌握的信息有限,村干部在集体资产经营和处置中掌握的权力过大,“小官大贪”现象在一些地方较为普遍。第三,集体股缺乏人格化代表。一些地方只将部分集体资产折股量化给集体成员,保留了一定比重的不可分割的集体股。集体股的所有者代表为集体经济组织,实际上就是村干部,这为最终变成“干部经济”留下了隐患。第四,成员边界难以锁定。“农民集体所有”在理论、法律和实践中均遇到一个棘手问题,就是什么人有权成为集体成员。随着集体资产不断增值、分红金额越来越大,要求加入和抵制加入的博弈造成“外嫁女”等一系列社会问题。第五,可持续性尚未遭遇真正检验。在绝大多数地方,实行股份合作制的集体经济组织,其主要收入来自“出让土地、建厂收租、以地生财”,缺乏其他投资能力。集体成员负盈不负亏,只关心当下的分红,不关心长远发展。实行股份合作制的20多年来,我国房价和物业费处于上升期,即使在内部人控制问题相当严重的情况下,也可以实现成员分红逐年有所增长,股份合作制的制度效率问题并没有得到实践的严格检验。一旦房价和物业费下降,分红减少,成员的不满就会滋长。  所有这些问题归结到一点,就是集体资产产权在集体所有权与成员股份权之间如何分割,尤其是如何拓展和完善成员股份的权能。党的十八大《报告》曾要求,“依法维护农民土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权”。在此基础上,党的十八届三中全会《决定》进一步明确要求,“赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权”。在非土地集体资产上,赋予集体成员的权利,从“一权”拓展为“六权”(即从“收益分配权”拓展为“占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权”),不仅赋予农民更多财产权利的需要,也是在探索农村集体所有制实现形式上迈出的重大步伐。总的思路应当是:以保障农民集体成员权利、赋予农民更多财产权利为目标,以股份合作制为载体,规范集体所有权权能,拓展集体成员股份权能。  规范集体所有权权能  在占有权能方面。在股份合作制框架下赋予集体成员股份更多具体权能后,集体产权近似按份共有产权,集体资产的占有权已在很大程度上让渡给了集体成员。集体所有权对已折股量化到人的集体资产的排他性控制和支配力较低,在行使占有权时应注意把握好以下几点:(1)处理好“成员集体”与“农村集体经济组织”的委托代理关系。与承包地、宅基地不同,集体经营性资产需要日常经营管理,因而需要一个组织载体来承担这个职责。但要明确的是,集体资产的所有权主体,是“成员集体”,而不是“农村集体经济组织”。集体资产只能由“成员集体”占有。明确这一点,有利于防止把集体资产变为“组织”甚至“干部”占有。(2)保障农村集体经济组织的法人地位。农村集体经济组织是集体所有权的行使主体,自然也是集体所有权所享有的占有权的行使主体。可考虑在现有法人类型之外,增设“农村集体经济组织法人”,并制定专门的工商登记管理办法。(3)集体经济组织在行使占有权时应以成员集体利益为出发点。所有集体资产,包括历史积累、外部捐赠、国家惠农政策形成的集体资产,在本质上属于成员集体所有,都应折股量化到集体成员,不宜由集体经济组织长期持有不可分割的集体股。集体经济组织也不宜通过调整股权分配,来体现对集体资产的实际控制和支配。  在使用权能方面。与承包地、宅基地的使用权能大部分界定给了集体成员不同,非土地集体经营性资产不宜由集体成员分散使用,宜作为一个整体由集体所有权的代表,即集体经济组织统一经营管理。集体所有权享有的使用权能较大,受其委托的集体经济组织在行使使用权能时应当有严格约束:(1)投资领域以低风险的物业为主。绝大多数集体经济组织对一般性竞争领域,特别是市场竞争激烈的制造业,应当审慎投资,避免重蹈以前一些地方发展集体企业“办一家垮一家”的覆辙。(2)进入竞争性领域应有适当的防火墙。有条件的地方,集体经济组织可以作为出资人,以独资项目公司的方式对外投资,也可以通过合资发展混合所有制经济。作为母体的集体经济组织继续保留集体所有制的基本特征,作为子公司的对外投资企业可以实行现代公司制、以出资额为限承担有限责任,做到“内方外圆”、“内公外私”。苏州等地有这种经验,值得总结和借鉴。(3)逐步引进职业经理人。目前已实行股份合作制改革的集体经济组织,无论称作“股份合作社”、“股份合作联社”还是“公司”,主要由具备股东身份的本集体成员特别是村组干部经营管理。随着资产总量的扩大、资产配置的多元化,以及集体成员的老龄化,缺乏合格的经营管理人才的问题相当突出。我们在北京、广州、佛山、中山、东莞等地调研时已有深切感受。这些地方应当逐步引进职业经理人,以提高集体资产经营管理水平。  在收益权能方面。集体经济组织代理“成员集体”使用集体资产获得的净收益,应按股份分配给集体成员。为了长远发展,集体经济组织可以按章程提取公积金,但要努力做到公积金保值增值。为了集体利益,集体经济组织可以按章程提取公益金。在保留部分集体股的地方,也可以用集体股的分红收入充抵公积金、公益金。问题在于,不少地方集体经济组织承担着教育、治安、环卫、社保、计生、优抚、基建等公共服务职能,迫使集体所有权享有过大的收益权能,挤占了集体成员股份权的收益权能。2012年,东莞市村组两级公益费用达57.9亿元,占当年经营纯收入的67.9%。应推进“政经分离”改革,将集体经济组织承担的公共服务职能移交政府,从而限制集体所有权的收益权能。  在处分权能方面。应理性看待部分人关于集体资产“干部所有”的批评和“吃尽分光、干部健康”的主张,对增值潜力较大、透明度较高的物业等集体资产不宜急于变现、货币化分配。在集体成员已完全市民化、集体土地已全部征收、集体经济组织承担的公共服务职能已全部移交政府的情行下,如果集体成员有要求,也可以对集体资产进行清盘,并撤销集体经济组织。当前需要特别注意的是,集体资产通过出租、出让、转让等方式发生所有权或使用权转移的,应进行资产评估,并在有形市场公开进行,避免暗箱操作。  拓展集体成员股份权能  在没有实行股份合作制改革的情形下,集体成员对集体资产享有的权益是间接的,主要通过各种集体福利分享集体资产收益。在前20年部分地方的股份合作制改革实践中,通过折股量化到人,集体成员对集体资产享有的权益有了数量概念,在占有和收益方面更加直接,但集体成员所获股权的权能仍很不完整,仅仅是参与收益分配的凭证。按照赋予农民更多财产权利的改革要求,需要对集体成员所获股权的权能进行全面拓展。  在占有权能方面。实行股份合作制改革,将集体资产折股量化到集体成员,是赋予集体成员占有权的现实路径。从已经实行折股量化到人的地方的实践经验来看,需要注意以下几点:(1)股权不仅应是量化的,而且应是没有期限的。(2)股权分配需要考虑多种因素。改制时,应选择一个时间节点,以此时点为准,在坚持性别平等的前提下,综合考虑取得成员权的年限、对集体资产形成的贡献等因素,确定每个成员的持股数量。(3)妥善应对特殊群体的利益诉求。改制后,可以实行股权固化,做到“生不增、死不减”和“入不补、出不退”;可以对新取得成员权的人口,通过无偿配股、增资购股等方式分配股份;也可以对改制时取得的“社区股”和改制后取得的“社会股”实行差别赋权,前者既有分红权又有投票权,后者仅有分红权。(4)提高股权证的法律效力。股权证是占有权的象征,做法不规范将留下许多后患。特别是一些地方将股份合作经济组织登记为公司,为规避公司法关于股东人数的限制,采取了代持的做法,即数个人的股份登记在一个人名下。对这类做法应及时予以规范。  在收益权能方面。凭所持股份参与集体资产收益分配,是集体成员的基本权利,也是股份合作制改革的重要出发点。但应注意防止两种倾向:(1)分红占集体资产收益的比重过低。有些地方将大部分集体资产收益用于投资或兴办社区公益事业,股东分红很少。这种做法不利于体现股份合作制改革给农民带来的利益。(2)分红只能增加不能减少。虽然多数地方集体资产以低风险的物业为主,但即便租赁收入也不可能只增不减。如果对集体成员作出过高承诺,一旦集体资产经营收益下降,有些地方就会借债分红,这会留下极大后患。应加强风险意识的宣传普及,让农民认识到经营会有好有坏,分红也会有高有低。  在使用权能方面。与承包地、宅基地不同,为了保持生产力的完整性,集体经营性建设用地和非土地经营性资产的使用权无法量化分割到每个集体成员、由每个集体成员直接行使。这是由这两种资产的专属性较强、可分割性较低决定的。在这种情况下,完善成员股份权的使用权能,主要是完善成员对集体经济组织在使用集体资产时的民主管理、民主决策、民主监督的权利。  在处分权能方面。在前20年的农村股份合作制改革实践中,多数地方成员股份权能仅限于份额占有、收益分配、参与管理,处分权能极不完整,只有少数地方可以有偿退出、内部转让、家庭内部继承、抵押担保。党的十八届三中全会《决定》提出的赋予农民对集体资产股份的六大权能中,有四项权能,即有偿退出、抵押、担保、继承,属于处分权的范畴。赋予这四项权能,使成员股份权具有了很大的可转让、可变现性,比赋予占有、收益权能所涉及到的问题更复杂,应当慎重稳妥推进。(1)对内部成员持股比重应有明确规定。在实行股份合作制改革、进行股权初始配置时,成员间持股比重差异不大。但当成员有偿退出所持股权时,既可以由集体经济组织出资赎回,也可以由其他成员购买。在后一种情形下,部分成员所持股权可能增加较多,形成股权向部分成员集中的局面,从而对股份合作经济组织的治理结构造成冲击。如果要保留股份合作经济的基本形态,就应当对单一成员的持股比重作出限制。(2)对外部人员持股应有严格规范。赋予成员对集体资产股份抵押、担保、继承权,主要问题在于股权有可能转移给了外部人员。在抵押、担保时,抵押权利人有可能是本集体其他成员,如果发生转移,那还是在内部流转;如果抵押权利人是外部人员,一旦发生转移,就流向了外部人员。合法继承人有可能是本集体其他成员,也有可能是外部人员。从发展方向看,股份合作经济的股权向外部人员开放有利于提高股权交易的效率。但要考虑到股份合作经济的特殊治理结构,遵循逐步开放的原则。现阶段,可允许因抵押、担保、继承而发生的外部人员进入,但要明确获得股权并不意味着获得了完整的集体成员权,对外部人员因抵押、担保、继承而获得的股权的权能应作适当限制。比如,遵循权利义务对等原则,对没有履行民主管理、民主决策、民主监督职责的外部股的投票权应作适当限制。(3)对股权作价应综合考虑多种因素。有偿退出、抵押、担保以及一些地方存在的内部转让,都涉及到股权如何合理定价的难题。必须看到,在清产核资过程中,资产评估很粗糙,集体物业、经营性建设用地使用权等资产的市场发育不充分、无法准确定价,股权账面价值一般低于其实际价值;集体资产的形成和收益中,包含有减免税费等国家惠农政策的贡献,这个因素也无法由市场定价;由于信息不对称,有些农民对集体资产的真实价值不了解;随着城市化发展,地价、房价、物业租金不断上涨,集体资产不断增值。如果对这些方面考虑不够,现在就仓促推进股权转让,很有可能导致今后“找后账”,影响社会稳定。

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